近日，國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，在產(chǎn)業(yè)界引起熱烈反響。
“《指導(dǎo)意見》最突出的特點就是最大程度鼓勵民營企業(yè)參與。”11月16日，在國家發(fā)展改革委11月份新聞發(fā)布會上，國家發(fā)展改革委政策研究室副主任、新聞發(fā)言人李超在回應(yīng)“PPP新機制”熱點問題時表示，下一步，國家發(fā)展改革委將抓緊制定特許經(jīng)營方案編寫大綱、特許經(jīng)營協(xié)議范本和實施細則，動態(tài)調(diào)整項目清單，指導(dǎo)各地按照新機制要求，規(guī)范推進政府和社會資本合作新項目，真正做到最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目，充分調(diào)動民間資本積極性，切實激發(fā)民間投資活力。
E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，聚焦使用者付費、鼓勵民營企業(yè)參與、支持項目創(chuàng)新是“PPP新機制”的三大亮點。記者注意到，《指導(dǎo)意見》強調(diào)支持創(chuàng)新項目實施方式，產(chǎn)生的收益歸特許經(jīng)營者所有。這將鼓勵企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新實現(xiàn)提質(zhì)增效、節(jié)能降耗、提高收益，從而最大限度激活民營資本活力。
新機制有望治“舊疾”
PPP(Public-Private-Partnership)，即政府和社會資本合作。據(jù)李超介紹，PPP中第一個P指公共部門、第二個P指私人機構(gòu)、第三個P指合作，我國推進PPP的初衷，主要是在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平。我國PPP模式自2014年實施至今，已近10年。《指導(dǎo)意見》也是政策層面力度較大的一次調(diào)整，將對逾十萬億元規(guī)模的PPP項目市場帶來深遠影響。
“新機制聚焦‘使用者付費項目’，根本目的是從源頭上防范新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，也是一種針對性糾偏。”有業(yè)內(nèi)人士向記者表示，新機制本質(zhì)是特許經(jīng)營模式的回歸，是市場內(nèi)在規(guī)律的必然要求。回望過去，我國PPP模式自實施以來，短期內(nèi)項目數(shù)量及投資規(guī)模快速攀升。官方數(shù)據(jù)顯示，2014年以來累計入庫PPP項目投資額逾10萬億元，目前累計開工建設(shè)PPP項目超過5000個。這在一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，但野蠻生長也導(dǎo)致了一些亟待解決的問題。
以環(huán)保產(chǎn)業(yè)為例，業(yè)內(nèi)曾流傳“成也PPP，敗也PPP”的說法。在以公共服務(wù)市場化為導(dǎo)向的PPP模式下，大量環(huán)保業(yè)務(wù)被打包為PPP項目，也引來綜合實力較強的環(huán)保上市公司競相搶灘，并為公司業(yè)績增彩不少，碧水源、博天環(huán)境、東方園林等由此發(fā)展壯大，同時推動了我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
但快速擴張帶來的資金壓力不斷發(fā)酵，企業(yè)資產(chǎn)負債率不斷攀升，相繼出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難、債務(wù)違約等問題，最終導(dǎo)致環(huán)保行業(yè)在2018年出現(xiàn)了PPP“爆雷潮”，碧水源等紛紛引入國資尋求混改，部分公司更是受此拖累而退市，如盛運環(huán)保。
同時，大規(guī)模純政府付費項目，帶來地方政府隱債高企及重工程輕運營等問題，這也成為PPP模式被詬病的重要原因之一。據(jù)悉，PPP項目一般實行政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種模式。目前超過九成的PPP項目采用政府付費和可行性缺口補助。
今年2月，全國PPP項目因開展清理核查，被按下暫停鍵，財政部PPP中心項目庫也暫停入庫。在此背景下，PPP的走向備受業(yè)內(nèi)關(guān)切。《指導(dǎo)意見》無疑為PPP市場的健康發(fā)展注入活力。PPP新機制提出“聚焦使用者付費項目”，以解決原有過度依靠政府付費的頑疾，回歸公共服務(wù)市場化的本質(zhì)。
以市政供水為例，存在兩類特許經(jīng)營——制水廠單元的特許經(jīng)營與水司特許經(jīng)營。據(jù)北控水務(wù)集團市場投資中心副總經(jīng)理徐東升介紹，當(dāng)前因終端水價調(diào)整不到位不及時，兩類特許經(jīng)營項目均存在增加政府負擔(dān)、企業(yè)投資虧損、政府和社會資本合作不暢等問題。新機制下，解決水價問題依然是上述政策可落地、可執(zhí)行的重要一環(huán)。
民企參與熱情升溫
“新機制分類施策，采用清單、控股等措施，鼓勵PPP項目社會資本優(yōu)選民營企業(yè)。”徐東升認為新機制有利于激發(fā)民企投資。在他看來，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，是對促進民營經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)政策的響應(yīng)和落實，對于拉動民間資本、促進民營投資(包括外商投資)具有重要意義。
《指導(dǎo)意見》明確，政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施。優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》并動態(tài)調(diào)整。
同時，對相關(guān)領(lǐng)域擬采取特許經(jīng)營模式推進的項目，根據(jù)特性進行分類施策：市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股;關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。其中，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目屬于前者，污水處理項目、污水管網(wǎng)項目、城鎮(zhèn)供水項目屬于后者。
“這也意味著，政策為具有投資能力、具有技術(shù)及裝備優(yōu)勢的上市民營企業(yè)帶來投資機遇，可激活民企或外資的投資積極性。”薛濤說。如目前垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電市場國企占比已然很高，根據(jù)項目清單，新建及改擴建項目或?qū)⒊霈F(xiàn)新的景象。
固廢處置龍頭偉明環(huán)保也樂觀看待政策帶來的商機。“新機制將極大激發(fā)專業(yè)環(huán)保民營企業(yè)投資建設(shè)固廢處理項目的意愿和信心，發(fā)揮在項目建設(shè)運營上的主導(dǎo)權(quán)，不斷提升項目工藝技術(shù)水平、運營服務(wù)質(zhì)量和效率。”偉明環(huán)保董秘程鵬直言，這將有助于促進公司垃圾處理主業(yè)的發(fā)展。
據(jù)介紹，偉明環(huán)保已參與了國內(nèi)一大批垃圾焚燒發(fā)電、餐廚垃圾處理、污水處理、垃圾清運等PPP項目的投資建設(shè)運營，截至9月底公司投運的控股垃圾焚燒項目日處理規(guī)模約3.37萬噸。
“新機制有望進一步提升民營企業(yè)拓寬公共服務(wù)領(lǐng)域市場的積極性，顯著提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和水平，也有利于PPP項目形成穩(wěn)定回報機制，顯著降低對地方財力的依賴和地方政府債務(wù)風(fēng)險。”僑銀股份相關(guān)人士如此分析。
鼓勵合作模式創(chuàng)新
“新機制明確提出了產(chǎn)生的額外收益歸特許經(jīng)營者所有，將改變成本核定模式的不利影響，激發(fā)行業(yè)橫縱雙維度的深入探究，也為社會資本技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，以及民企與國企合作機制創(chuàng)新提供了政策依據(jù)。”談及新機制的亮點，薛濤直言。
《指導(dǎo)意見》明確，鼓勵特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施。特許經(jīng)營者在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)出(服務(wù))效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有。
“規(guī)范PPP投資，對行業(yè)增量市場有一定推動作用。確保收益的條件下，民營企業(yè)可能會和國企共同加大投資。新機制鼓勵國企盤活存量資產(chǎn)，民企可以通過與國企合作探討新模式。”永清環(huán)保董秘姚鍵表示。
在業(yè)內(nèi)看來，國企和民企合作可以優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合，通過技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、合作模式創(chuàng)新，一方面解決民企參與度問題，一方面通過風(fēng)險收益分配原則，各有獲益，實現(xiàn)雙贏。如民企可與國企央企形成聯(lián)合體，結(jié)合相關(guān)政策，形成戰(zhàn)略型鎖定，在深度參與的同時，可通過工程及設(shè)備銷售獲得相應(yīng)前期回報，在一定程度上抵消前期投資風(fēng)險。
《指導(dǎo)意見》有望成為相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、管控提升、降本增效、資源化延伸的驅(qū)動力。縱向驅(qū)動技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，包括智慧賦能的升級，帶動行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展;橫向驅(qū)動多領(lǐng)域的合作，如固廢資源化、污水污泥資源化延伸及跨領(lǐng)域合作等。
以尚處于高速發(fā)展期的有機固廢資源化為例，其呈現(xiàn)出資源化路徑多元、技術(shù)門檻相對較高、運營情況復(fù)雜多變的特點，有一定利潤空間但同時需承擔(dān)資源化供需風(fēng)險。新政策下，多元的資源化路徑將得到更多政策支持，民企也將更好地發(fā)揮其技術(shù)差異性優(yōu)勢，在此類項目中占據(jù)一席之地。
“堅持技術(shù)、管理和商業(yè)模式創(chuàng)新，控制項目建設(shè)和運營成本，在確保服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下努力降低社會治污成本，也是偉明環(huán)保一貫的經(jīng)營理念。”程鵬表示，新機制背景下，公司將積極接洽固廢處理新建和改擴建項目，并與包括國企央企在內(nèi)的各類優(yōu)秀企業(yè)合作，努力將優(yōu)質(zhì)的環(huán)境治理服務(wù)推廣到更多地區(qū)，為生態(tài)文明建設(shè)貢獻一份力量。
記者注意到，新機制出臺僅一周，已對環(huán)保細分領(lǐng)域產(chǎn)生明顯的促進作用。環(huán)境司南數(shù)據(jù)監(jiān)測顯示，11月8日至14日，全國發(fā)布的環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營項目項目量已有7個，日均1個;而截至11月7日，2023年全國共開標(biāo)各類環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營項目為85個。(來源：上海證券報)
